Vocação não é zoneamento
O zoneamento diz o que pode ser construído. A demanda diz o que vende. Confundir as duas coisas é a forma mais cara de errar o produto.
Permitir não é querer. O zoneamento informa o teto do que se pode fazer num terreno; não informa se alguém vai comprar o que for feito. A vocação de uma área mora na demanda, e não no mapa da prefeitura.
Como o mercado costuma ler o zoneamento
Na negociação de terra, o zoneamento costuma funcionar como prova de valor. Se a zona admite prédio de quinze pavimentos, o vendedor precifica os quinze pavimentos. Se admite uso misto, precifica o shopping. O raciocínio é sedutor porque tem uma fonte oficial por trás: a lei municipal disse que pode. E o que a lei permite parece, por extensão, o que o terreno é.
O problema é que o zoneamento é desenhado para outra pergunta. Ele organiza a cidade, limita impactos, distribui densidade e protege o que precisa ser protegido. É uma regra de convivência, não uma pesquisa de mercado. Um coeficiente de aproveitamento alto diz que o município aceita aquela área construída naquele lote. Não diz que existe comprador, no preço necessário, para cada metro quadrado dela.
O país está cheio de imóveis permitidos e vazios
O dado mais eloquente sobre a distância entre poder construir e conseguir ocupar vem do próprio IBGE. O Censo Demográfico 2022 registrou 11,4 milhões de domicílios particulares permanentes vagos, estruturas residenciais que na data de referência não estavam ocupadas nem eram usadas ocasionalmente. A esses se somam 6,7 milhões de domicílios de uso ocasional, como casas de veraneio e imóveis de locação de curta duração.
Cada um desses imóveis foi, em algum momento, permitido. Passou por alguma regra de uso do solo, foi construído e está lá. A licença existiu; a ocupação não veio, ou não ficou. A estatística não separa as causas, e seria desonesto atribuir todas elas a erro de produto. Mas o número desmonta a ideia de que autorização para construir equivale a valor realizado.
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A própria lei já prevê a terra permitida e ociosa
O legislador brasileiro reconheceu essa distância há mais de duas décadas. O Estatuto da Cidade criou instrumentos para o solo urbano que tem regra, tem infraestrutura e mesmo assim não é usado.
Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), art. 5º
Se o proprietário não cumpre, o município pode aplicar o IPTU progressivo no tempo, com majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos (art. 7º). Não seria preciso um instrumento desses se a permissão bastasse para produzir uso. A lei parte do pressuposto contrário: existe terra urbana em que tudo é permitido e nada acontece.
Um exemplo genérico
Imagine um terreno numa avenida de bairro residencial consolidado, numa cidade média. A revisão do plano diretor transformou a faixa da avenida em eixo de adensamento: o coeficiente subiu, o gabarito foi liberado, o uso comercial passou a ser admitido no térreo. Pelo zoneamento, a vocação é uma torre de apartamentos compactos com lojas embaixo.
Agora olhe a demanda. O bairro é ocupado por famílias que escolheram casas térreas com quintal, a poucos minutos de escolas e clubes. Os lançamentos verticais mais próximos estão em outra região e vendem devagar. O que esse público procura e não encontra é lote em condomínio fechado, ou casa pronta em terreno médio. O zoneamento permite a torre; o mercado pede o horizontal. A torre é legalmente possível e comercialmente frágil. O condomínio horizontal ocupa menos do potencial construtivo e vende mais rápido, a um preço por metro quadrado de terreno que a torre talvez nunca alcance.
Quem comprou o terreno pagando pelo coeficiente máximo pagou por uma área construída que ninguém pediu. Quem comprou lendo a demanda pagou pelo produto que de fato se vende ali. Os dois leram a mesma lei. Só um leu a cidade.
O teto não é o alvo
Há um vício contábil na ideia de que o melhor uso é sempre o uso máximo. O coeficiente de aproveitamento é um limite superior, e tratá-lo como meta transforma uma regra urbanística em premissa de receita. Muitas vezes o produto com menos área construída tem margem maior, porque vende mais depressa, exige menos capital de obra e enfrenta menos concorrência. Em outras, o zoneamento é que fica aquém da demanda, e o terreno vale mais pelo que pode vir a ser numa revisão da lei. Nos dois casos, o mapa da prefeitura é ponto de partida, não conclusão.
Isso não diminui a importância da lei. Sem enquadramento legal não há produto algum, e a primeira pergunta continua sendo se o terreno pode receber o que se pretende, como discutido em como saber se um terreno pode ser loteado. A questão é a ordem: a lei recorta o universo do possível, e a demanda escolhe dentro dele. Inverter essa ordem é projetar para o fiscal, e não para o comprador.
A regra prática
Antes de precificar um terreno pelo que o zoneamento permite, é preciso responder três perguntas que o zoneamento não responde: quem mora ou trabalha no raio de influência da área e o que essa pessoa compra; o que já está sendo ofertado ali e em que velocidade sai; e qual produto, dentro do permitido, encontra esse comprador no preço que fecha a conta. Um estudo de viabilidade honesto parte dessas perguntas e só depois volta à lei para conferir se o produto cabe.
O potencial construtivo do último terreno avaliado foi tratado como limite ou como promessa de receita?